一、信访：是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

 

二、信访的事项范围、信访方式与渠道：

1.符合法定的事项才能信访。信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。

2.了解所在地的信访工作机构联系方式，清楚查询信访事项处理进展的方式。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。

2.信访一般应当采用书面形式。信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。

3.信访如果采用走访形式提出，应在有权处理的机关设定的接待场所提出，且人数不宜过多。信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。

4.了解所在地的信访工作机构的信访接待日及地点。设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。县级以上人民政府及其工作部门负责人或者其指定的人员，可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。

5.信访提出的事实与理由应当客观真实。信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。

6.了解信访工作机构公布的信访、信访事项处理程序，积极且冷静查询处理进展，不宜有过激行为。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关事项。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。

三、非正常信访、上访：即违反上述规范“信访事项、信访方式、信访渠道、信访行为等内容”的相关法律进行信访，因权利行使已经越过合法的边界，不属于依法维权，同时，因该行为还可能会侵害法律所保护的其他社会利益，所以属于违法犯罪。非正常信访、上访行为最常见的形式是在敏感时期和北京的重要地点信访。更有甚者会极端上访、缠访、闹访和非法群体性聚集。这里敏感时期包括全国两会期间、重大国际会议期间、全国党代会期间、五一、十一等节日。重要地点指天安门周边地区、中南海周边地区、玉泉山、中央领导驻地、外国使馆、联合国开发署等。非正常信访、上访行为最常见的危害结果就是严重妨害社会管理秩序，可能以寻衅滋事罪定罪处罚，是非法上访人员最容易触犯的罪名。

 

四、非法信访所涉寻衅滋事罪及其辩护

（一）刑法的具体规定

第二百九十三条 【寻衅滋事罪】有下列寻衅滋事行为之一，破坏社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制：   

（一）随意殴打他人，情节恶劣的；  

（二）追逐、拦截、辱骂、恐吓他人，情节恶劣的；   

（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物，情节严重的；  

（四）在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的。  

纠集他人多次实施前款行为，严重破坏社会秩序的，处五年以上十年以下有期徒刑，可以并处罚金。

（二）司法解释

《最高人民法院、最高人民检察院关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》

第一条　行为人为寻求刺激、发泄情绪、逞强耍横等，无事生非，实施刑法第二百九十三条规定的行为的，应当认定为“寻衅滋事”。

行为人因日常生活中的偶发矛盾纠纷，借故生非，实施刑法第二百九十三条规定的行为的，应当认定为“寻衅滋事”，但矛盾系由被害人故意引发或者被害人对矛盾激化负有主要责任的除外。

行为人因婚恋、家庭、邻里、债务等纠纷，实施殴打、辱骂、恐吓他人或者损毁、占用他人财物等行为的，一般不认定为“寻衅滋事”，但经有关部门批评制止或者处理处罚后，继续实施前列行为，破坏社会秩序的除外。

第二条　随意殴打他人，破坏社会秩序，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百九十三条第一款第一项规定的“情节恶劣”：

（一）致一人以上轻伤或者二人以上轻微伤的；

（二）引起他人精神失常、自杀等严重后果的；

（三）多次随意殴打他人的；

（四）持凶器随意殴打他人的；

（五）随意殴打精神病人、残疾人、流浪乞讨人员、老年人、孕妇、未成年人，造成恶劣社会影响的；

（六）在公共场所随意殴打他人，造成公共场所秩序严重混乱的；

（七）其他情节恶劣的情形。

第三条　追逐、拦截、辱骂、恐吓他人，破坏社会秩序，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百九十三条第一款第二项规定的“情节恶劣”：

（一）多次追逐、拦截、辱骂、恐吓他人，造成恶劣社会影响的；

（二）持凶器追逐、拦截、辱骂、恐吓他人的；

（三）追逐、拦截、辱骂、恐吓精神病人、残疾人、流浪乞讨人员、老年人、孕妇、未成年人，造成恶劣社会影响的；

（四）引起他人精神失常、自杀等严重后果的；

（五）严重影响他人的工作、生活、生产、经营的；

（六）其他情节恶劣的情形。

第四条　强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物，破坏社会秩序，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第二百九十三条第一款第三项规定的“情节严重”：

（一）强拿硬要公私财物价值一千元以上，或者任意损毁、占用公私财物价值二千元以上的；

（二）多次强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物，造成恶劣社会影响的；

（三）强拿硬要或者任意损毁、占用精神病人、残疾人、流浪乞讨人员、老年人、孕妇、未成年人的财物，造成恶劣社会影响的；

（四）引起他人精神失常、自杀等严重后果的；

（五）严重影响他人的工作、生活、生产、经营的；

（六）其他情节严重的情形。

第五条　在车站、码头、机场、医院、商场、公园、影剧院、展览会、运动场或者其他公共场所起哄闹事，应当根据公共场所的性质、公共活动的重要程度、公共场所的人数、起哄闹事的时间、公共场所受影响的范围与程度等因素，综合判断是否“造成公共场所秩序严重混乱”。

第六条　纠集他人三次以上实施寻衅滋事犯罪，未经处理的，应当依照刑法第二百九十三条第二款的规定处罚。

第七条　实施寻衅滋事行为，同时符合寻衅滋事罪和故意杀人罪、故意伤害罪、故意毁坏财物罪、敲诈勒索罪、抢夺罪、抢劫罪等罪的构成要件的，依照处罚较重的犯罪定罪处罚。

第八条　行为人认罪、悔罪，积极赔偿被害人损失或者取得被害人谅解的，可以从轻处罚；犯罪情节轻微的，可以不起诉或者免予刑事处罚。

（三）信访人有其合理诉求，属于事出有因，仍然有定罪为寻衅滋事罪的风险

虽然信访的人都有其诉求，属于事出有因，但是维权有其合法边界，就是到恰当的信访机关指定的场所反映情况，信访的形式和方式法律都有明确规定，如果采取过激的行为满足寻衅滋事罪的四种行为类型的罪状构成要件，在客观上就属于寻衅滋事行为。至于主观方面，应注意《最高人民法院、最高人民检察院关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》规定了三种主观意志状态下的寻衅滋事行为：1.无事生非；2.借故生非；3.经处理仍实施。如果说信访人一开始事出有因，有特定诉求而实施寻衅滋事行为，被处理后，仍然实施，就可以以寻衅滋事罪定罪。

因此，公民通过信访途径反映诉求，应当采取合法手段，即便是为了合法权益，也不得使用非法的手段，否则就是违法犯罪。

（四）为维权扰乱相关场所秩序，常被定为寻衅滋事罪，是否合理？

如上所述，非正常信访、上访行为最常见的形式是在敏感时期和北京的重要地点信访。重要地点指天安门周边地区、中南海周边地区、国家机关工作区、中央领导驻地等。起诉书指控行为人构成寻衅滋事罪，法定最高刑高达五年，但是，公诉机关显然混淆了国家机关工作与公共场所的概念，混淆了国家机关工作秩序与公共秩序两种法益侵害结果。公共场所秩序与国家机关工作秩序不同。相关法律规定中，“国家机关的秩序”与“公共场所的秩序”是并列的，故两者法益也是并列的 ，《刑法》分别在第二百九十三条、第二百九十条规定了寻衅滋事罪、扰乱国家机关工作秩序罪分别保护公共场所秩序与国家机关工作秩序两种法益。

行为人信访的目的是寻求有关机关维护其权益，信访行为均发生在国家机关工作场所，并非公共场所。即使认定行为人有扰乱秩序的行为，也只是扰乱国家机关工作秩序的行为，从而有构成扰乱国家机关秩序罪的可能性，而扰乱国家机关秩序罪法定最高刑为三年。

（五）扰乱国家机关秩序罪不溯及既往，扰乱国家机关秩序的行为构成犯罪必须经行政处罚后仍不改正且造成严重后果

扰乱国家机关工作秩序罪是《刑法修正案（九）》新增加的罪名，该修正案施行之日—— 2015 年 11 月 1 日。根据法不溯及既往原则，对于该罪名犯罪构成所需要的客观方面的要件，包括“多次扰乱国家机关工作秩序”、“行政处罚”以及“造成严重后果”均应发生在2015 年 11 月 1 日之后，此前发生的涉访扰乱国家机关工作秩序行为不能作为定罪的根据。

故，行为人在2015 年 11 月 1 日之后的行为才能被评价为扰乱国家机关工作秩序罪。

（六）行为人认为自己的行为性质只是依法维权，不承认构成寻衅滋事罪，难道就不属于如实供述？

1.如实供述，可以对行为人从轻处罚

法律依据如下

（1）《刑法》第六十七条 【自首】犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。  被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。 犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。

（2）《安徽省高级人民法院<关于常见犯罪的量刑指导意见>实施细则》14、（4）如实供述自己的罪行的，可以减少基准刑的20%以下，一般不应超过二年。

2.行为人对行为性质的辩解不影响如实供述的成立

法律依据如下：

（1）《最高人民法院关于被告人对行为性质的辩解是否影响自首成立问题的批复》已于２００４年３月２３日由最高人民法院审判委员会第１３１２次会议通过。现予公布，自２００４年４月１日起施行。

广西壮族自治区高级人民法院：

你院２００３年６月１０日《关于被告人对事实性质的辩解是否影响投案自首的成立的请示》收悉。经研究，答复如下：

根据 刑法第六十七条第一款和最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条的规定，犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。被告人对行为性质的辩解不影响自首的成立。

此复

二00四年三月二十六日

（2）江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院《关于职务犯罪中自首认定相关问题会议纪要》

三、 如实供述自己罪行的认定问题

1.个体对自己行为的认识不影响如实供述的成立

在实践中常会出现个体认识与司法人员认识不一致的现象，有对行为性质认识的不一致，有对行为程度认识不一致等，这些都不影响个体如实供述的成立。有的犯罪嫌疑人把自己当作被害人去公安机关“报案”，对此应区别分析。如果其向公安机关歪曲事实，避重就轻，不如实陈述事实，则不应认定为主第动投案；如果其客观如实地陈述了案件事实，只是由于其错误地把自己当成了被害人，则此类“报案”三可认定为“自动投案”。司法人员不能强求个体具有一致的法律认识水平，只要个体供述内容的客观真实性与经审查认定的案件事实基本一致，即可认定其如实供述，而不必强调其对自己行为的性质必须有正确的认识。最高人民法院《关于被告人对行为性质的辩解是否影响自首成立问题的批复》明确支持了上述观点。

（七）对行为人可以适用的其他量刑辩护

1.行为人主观恶性小，行为动机只是为了维护个人权益，可酌定从轻处罚。即使客观上有寻衅滋事的行为，也只是法律意识淡薄之下鲁莽维护自己合法权益之举。

2. 刑期折抵。行为人被定为寻衅滋事罪时，往往都是经过多次行政处罚拒不改正仍然上访才被定罪，故此前被行政拘留的时间是可以折抵刑期的。根据《行政处罚法》第二十八条的规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。 违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

故，因同一个行为先被评价为行政违法，被行政拘留，后又评价为犯罪，被判处有期徒刑，先前被行政拘留的时间应当在有期徒刑内折抵，行政拘留一日，折抵有期徒刑一日。

五、总结与提醒：如果多次到北京中南海、天安门等重要地区，采取过激行为地非正常上访，按有关规定被公安机关警告、训诫、行政处罚后仍继续上访，此时被拘留定罪的风险又大大提升。在此，还请上访人员上访时一定要依法维权，避免非正常信访、上访行为。

作者：周孟雨，安徽金亚太（长丰）律师事务所专职律师