案件在疫情防控期间不能办结的，应当对嫌疑人变更强制措施 

作者：张世金律师

刑法学硕士

安徽金亚太律师事务所一级合伙人

安徽金亚太刑辩分所副主任

亚太刑事司法研究所副所长

昨天是3月15日——“国际消费者权益日”（World Consumer Rights Day），笔者的一位当事人被释放，走出看守所，见到久违的亲人，激动不已。辩护人看到这一幕，一股暖流涌上心头，不禁感慨，自由诚可贵。

一年前，因央视3·15晚会曝光的“714高炮”而案发。公安机关以诈骗罪、侵犯公民个人信息罪立案侦查并移送审查起诉。在审查起诉阶段，检察机关两次退回补充侦查，三次延长审查起诉期限，因审查起诉期限届满，不能按期办结，为维护在押犯罪嫌疑人的合法权利，根据《刑事诉讼法》第九十八条之规定，决定对在押人员予以释放，并采取取保候审措施。这种情况，曾经或者在办案件，并不常见，彰显人权保障的基本价值。

那么，此时值得思考的问题是：犯罪嫌疑人被采取取保候审措施之后，审查起诉期限为多久？法定的审查起诉期限是否适用于被采取取保候审措施的犯罪嫌疑人？案件是否可以继续办理，如果继续办理，是否存在超期办案的问题？

关于上述问题，最高人民检察院倾向认为法定的审查起诉期限针对的是犯罪嫌疑人被采取羁押措施的情形，未被羁押的不受法定办案期限限制，案件可以继续办理。

这种观点体现在以下几个方面：

（1）《最高人民检察院关于审查起诉期间犯罪嫌疑人脱逃或者患有严重疾病的应当如何处理的批复》（2013年12月19日最高人民检察院第十二届检察委员会第十四次会议通过）第一条的规定：“人民检察院办理犯罪嫌疑人被羁押的审查起诉案件，应当严格依照法律规定的期限办结。未能依法办结的，应当根据刑事诉讼法第九十六条的规定予以释放或者变更强制措施。”

（2）最高人民检察院法律政策研究室检察官吴孟栓、李昊昕、王佳在《人民检察》2014年第4期（总第665期）上发表的文章《〈关于审查起诉期间犯罪嫌疑人脱逃或者患有严重疾病的应当如何处理的批复〉解读》：

『修改后刑事诉讼法第一百六十九条规定：“人民检察院对于公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长半个月。人民检察院审查起诉的案件，改变管辖的，从改变后的人民检察院收到案件之日起计算审查起诉期限。”关于刑事诉讼法审查起诉的期限是否针对被采取强制措施的犯罪嫌疑人，经研究认为：刑事诉讼法所规定的一个月以内的审查起诉期限针对的是犯罪嫌疑人被采取羁押措施的情形。

全国人大常委会法工委编写的《中华人民共和国刑事诉讼法释义》对第一百六十九条的解释中提到：“在实践中，人民检察院审查案件应当注意两点：一是应当严格按照法律规定的期限办结案件；二是如果在规定的期限内不能办结的，可以按照本法第九十六条的规定采取取保候审或者监视居住的办法。取保候审、监视居住期间，不计人本条规定的办案期限，但不能中断审查。”（郎胜主编：《中华人民共和国刑事诉讼法释义》，法律出版社2012年版，第364页。）

同时，修改后刑事诉讼法第九十六条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在本法规定的侦查羁押、审查起诉、一审、二审期限内办结的，对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放；需要继续查证、审理的，对犯罪嫌疑人、被告人可以取保候审或者监视居住。”从法条字面意义而言，在羁押状态下，法律规定的犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限就是查证、审查、审理的办案期限，羁押期限届满的，不得继续羁押而“应当予以释放”，否则即为违法。就该法条的立法背景而言，1979年刑事诉讼法对于不能在法定期限内办结的案件，对在押的犯罪嫌疑人如何处理，并未予以明确规定。1984年全国人大常委会针对这一情形，发布了《关于刑事案件办案期限的补充规定》（以下简称《补充规定》），该《补充规定》第四条规定：“对被羁押正在受侦查、起诉、一审、二审的被告人，不能在刑事诉讼法规定的期限内办结，采取取保候审、监视居住的办法对社会没有危险性的，可以取保候审或者监视居住。取保候审或者监视居住期间，不计入刑事诉讼法规定的办案期限，但是不能中断对案件的审理。”第五条规定：“人民检察院审查起诉和人民法院审理的公诉案件，被告人没有被羁押的，不受刑事诉讼法第九十七条、第一百二十五条、第一百四十二条规定的办案期限的限制，但是不能中断案件的审理。”第六届全国人民代表大会常务委员会第六次会议对上述两条的说明中提到：“作出这样明确的规定，各地就可以将已经逮捕但是未能按期办结的对社会没有危险的在押人犯，采取取保候审、监视居住的办法，继续进行调查审理。至于刑事案件被告人未被羁押的，对起诉和审理的期限，不好限制过严，因此草案规定，被告人未被羁押的案件，不受刑诉法规定的起诉、一审、二审期限的限制。但是，不论被告人是未被羁押或者被解除羁押、取保候审的案件，均应当抓紧调查审理，不能中断，不能因不受规定的办案期限的限制而搁置不办或久拖不结。”(《关于刑事办案期限的补充规定起草案的说明》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001543.htm,最后访问日期：2014年1月14日。）

1996年修改刑事诉讼法时，第七十四条将《补充规定》第四条的内容纳入法律当中，但对于《补充规定》第五条所涉及的未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人的审查起诉期间未予明确。修改后刑事诉讼法第九十六条在原第七十四条的基础上，增加了“对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放”的表述，明确规定，犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在刑诉法规定的侦查羁押、审查起诉、一审、二审期限内办结的，对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放，不得以任何理由予以拖延，同时考虑到实践中的特殊情况，需要继续查证、审理的，对于被羁押的犯罪嫌疑人、被告人可以采取取保候审、监视居住的强制措施。

根据上述法律条文的内容和立法精神，关于审查起诉期限的适用范围，经研究认为，对于在押的犯罪嫌疑人，应当适用刑事诉讼法第一百六十九条规定的审查起诉期限的限制，审查起诉期限届满，可以改变强制措施后继续办理案件；对于犯罪嫌疑人脱逃不在案的案件，由于此时犯罪嫌疑人没有被羁押，审查起诉期限无需适用刑事诉讼法关于期限的相关规定。总的来看，在司法实践中，大部分刑事案件都应当能够在法律规定的期限内结案，对于少数因特殊情况未能依法办结的，如果犯罪嫌疑人在押的，应当依法予以释放或者变更强制措施。需要特别强调的是，人民检察院办理审查起诉的案件，必须严格依照法律规定的案件办结，对于犯罪嫌疑人未被羁押的案件，即使法律没有明确规定审查起诉的期限，也不能因此搁置不办，久拖不决，而应当切实保障犯罪嫌疑人的人身权利，提高办案质量和工作效率，尽可能缩短办案期限。综上所述，《批复》第一条规定：“人民检察院办理犯罪嫌疑人被羁押的审查起诉案件，应当严格依照法律规定的期限办结。未能依法办结的，应当根据刑事诉讼法第九十六条的规定予以释放或者变更强制措施。』

（3）2018年10月26日全国人大常委会修正的《刑事诉讼法》第六十七条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审：……（四）羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取取保候审的。”

第七十四条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对符合逮捕条件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以监视居住：……（五）羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施的。”

第九十八条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在本法规定的侦查羁押、审查起诉、一审、二审期限内办结的，对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放;需要继续查证、审理的，对犯罪嫌疑人、被告人可以取保候审或者监视居住。”

《最高人民检察院关于审查起诉期间犯罪嫌疑人脱逃或者患有严重疾病的应当如何处理的批复》（2013年12月19日最高人民检察院第十二届检察委员会第十四次会议通过）、最高人民检察院法律政策研究室检察官吴孟栓、李昊昕、王佳在《人民检察》2014年第4期（总第665期）上发表的文章《〈关于审查起诉期间犯罪嫌疑人脱逃或者患有严重疾病的应当如何处理的批复〉解读》、2018年10月26日全国人大常委会修正的《刑事诉讼法》第六十七条和第九十八条一致认为：针对被羁押的犯罪嫌疑人，不能在法定的审查起诉期限内办结的，对犯罪嫌疑人应当予以释放，需要继续查证、审理的，对犯罪嫌疑可以取保候审。而对犯罪嫌疑人采取取保候审措施之后，案件应当继续办理，但是对办案期限均没有作出明确规定，而仅有最高人民检察院检察官的学术观点认为审查起诉期限是针对被羁押的犯罪嫌疑人，而对未被羁押的不受法定办案期限的限制，但是应当尽快办结，不能搁置不办，久拖不决。

那么司法实践中，关于犯罪嫌疑人未被羁押（取保候审）的案件，检察机关的做法大相径庭，根据笔者的经验统计，主要有四种情形：第一种情形是在原来的审查起诉期限（最长45天）内办结；第二种情形是在取保候审的最长期限12个月或者监视居住的最长期限6个月内办结，因强制措施的不同而导致审查起诉期限的不同；第三种情形是不中断审查起诉，抓紧办理，尽可能缩短办案期限，但是具体期限掌握在承办检察官手里，具有很大的随意性和不确定性；第四种情形是搁置不办，久拖不决，降低了司法效率。

之所以出现上述混乱的做法，系由于我国《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》等法律、司法解释关于犯罪嫌疑人未被羁押（取保候审）的案件的审查起诉期限均没有明文规定。虽然全国人民代表大会常务委员会1984年7月7日施行的《关于刑事案件办案期限的补充规定》第四条规定：“对被羁押正在受侦查、起诉、一审、二审的被告人，不能在刑事诉讼法规定的期限内办结，采取取保候审、监视居住的办法对社会没有危险性的，可以取保候审或者监视居住。取保候审或者监视居住期间，不计入刑事诉讼法规定的办案期限，但是不能中断对案件的审理。”但是《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》第一百一十条规定：“本决定自一九九七年一月一日起施行。……《全国人民代表大会常务委员会关于刑事案件办案期限的补充规定》同时废止。” 因此，《全国人民代表大会常务委员会关于刑事案件办案期限的补充规定》于1997年1月1日起被《刑事诉讼法》1996年修正案废止。

该立法漏洞出现已久，甚至立法机关、司法机关已经发现，为什么至今没有弥补？笔者认为可能是因为犯罪嫌疑人未被羁押（取保候审）的案件在司法实践中出现的问题比较复杂，而且根据司法数据统计，仅有少数案件因特殊情况未能依法办结，不好一刀切，更不能限制过严，比如说被取保候审的犯罪嫌疑人一单脱逃或者患有严重疾病等情况，而脱逃或者患有严重疾病的时间过长，甚至高于规定的办案期限或者因上述客观原因无法到案，必然导致检察官无法在规定的期限内办结，进一步增加办案的风险或者承担本不应当承担的超期办案的法律责任。

即便如此，笔者认为最高司法机关关于“犯罪嫌疑人没有被羁押，审查起诉期限无需适用刑事诉讼法关于期限的相关规定”的主流观点仍然不符合我国《刑事诉讼法》第九十八条之规定，该条规定很明确，一是犯罪嫌疑人被羁押的案件，不能在法定的审查起诉期限内办结的，对犯罪嫌疑人应当予以释放，可以采取取保候审或者监视居住措施；二是案件可以继续办理。由此可知，该条并没有规定未被羁押的犯罪嫌疑人，审查起诉期限不受法定期限限制。而我们知道《刑事诉讼法》第一百七十二条规定：“人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长十五日;……。”该条也没有区分犯罪嫌疑人被羁押和未被羁押的案件，而是统一规定了审查起诉期限。

鉴于此，笔者认为《刑事诉讼法》第九十八条的主要目的是为了解决犯罪嫌疑人被超期羁押的问题，并不是解决办案期限延长的问题，更不能认为取保候审、监视居住期限是办案期限的延长，否则应当直接增加规定“取保候审、监视居住期间不计入办案期限”或“取保候审、监视居住期限为办案期限”，而上文已经明确指出全国人民代表大会常务委员会1984年7月7日施行的《关于刑事案件办案期限的补充规定》第四条关于“取保候审或者监视居住期间，不计入刑事诉讼法规定的办案期限”规定已经被《刑事诉讼法》1996年修正案废止。可见，最高立法机关也认为不应当通过“取保候审、监视居住期间不计入办案期限”的规定来变相延长办案期限。

然而，我们不得不重视这样一个问题，《刑事诉讼法》第九十八条毕竟规定法定办案期限内没有办结的案件检察机关需要继续办理的，可以变更强制措施，必然带来一种新的理解，即法定办案期限届满后仍继续办理的行为具有明确的法律依据，不视为超期办案，那么刑事诉讼法规定的审查起诉期限形同虚设，审查起诉期限可以根据办案需要随意延长，超期办案现象也永远不会存在。从反面角度看，司法实务中的超期办案问题可能也会因《刑事诉讼法》第九十八条的规定而存在不断增加的风险，也不能排除被恶意利用的可能性。

为了解决一个问题而又引发新的问题，违背刑事诉讼法公正和效率的价值，这是我们不得不正视的司法现象，从保障人权的角度看，这样的代价是否太大？

在当前司法机关的主流观点和实践做法不能改变的情况下，作为辩护律师，应当积极利用上述规定，努力争取当事人合法权益的最大化，可以从以下两个方案着手：

（1）如果辩护律师在办案件中出现上述未能在法定期限内办结的情形，应当积极为当事人申请变更强制措施。

最高人民检察院《关于在防控新型冠状病毒肺炎期间刑事案件办理有关问题的指导意见》第五条规定：“防疫期间办理审查逮捕、审查起诉案件，应当认真贯彻宽严相济刑事政策，综合考虑犯罪嫌疑人是否具有社会危险性、犯罪危害性大小、犯罪情节是否恶劣等因素，坚持可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉。……。”第六条规定：“刑事诉讼规则已经取消审查起诉阶段中止审查的规定，适用诉讼中止没有法律依据。”

由于疫情防控的需要，案件的侦查、审查起诉等工作可能会受到不同程度的影响，无法按时侦查取证或者补充相关证据，而审查起诉阶段不中止审查，尤其针对退回补充侦查一次或者二次而移送审查起诉的案件无法在法定期限内办结的，辩护律师应当依据《刑事诉讼法》第九十八条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在本法规定的侦查羁押、审查起诉、一审、二审期限内办结的，对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放;需要继续查证、审理的，对犯罪嫌疑人、被告人可以取保候审或者监视居住。”，积极为当事人申请变更强制措施，维护其合法权益。

笔者需要强调的是，辩护律师应当及时与承办人沟通，了解案件是否能在法定期限内办结，一旦了解到案件可能无法办结，就应当提前申请变更强制措施，因为《人民检察院刑事诉讼规则》第一百五十条规定：“犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人认为人民检察院采取强制措施法定期限届满，要求解除、变更强制措施或者释放犯罪嫌疑人的，人民检察院应当在收到申请后三日以内作出决定。经审查，认为法定期限届满的，应当决定解除、变更强制措施或者释放犯罪嫌疑人，并通知公安机关执行；认为法定期限未满的，书面答复申请人。”

（2）依据《刑事诉讼法》第九十八条的理解，之所以出现未能办结的情形，原因多样，其中原因可能是疫情防控期间各地看守所不准会见和提审，检察官无法及时完成讯问，因为《刑事诉讼法》第一百七十三条规定：“人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，……。”，尤其对于涉众型共同犯罪案件，被羁押的犯罪嫌疑人多达几十人，远程视频提审也不能满足需求，这些程序性事项无法完成，会导致案件不能及时全部办结（例如不能按期提起公诉），针对此种情况，辩护律师应当申请变更强制措施，上文已经详细指出，不再赘述；也可能是在案证据不足，没有达到移送审查起诉、提起公诉的法定条件，否则早就移送审查起诉、提起公诉，尤其在审查起诉阶段，辩护律师可以结合全案证据，提出不诉处理的辩护意见，请求检察机关作出不起诉决定。（没有犯罪事实的，绝对不起诉；证据不足的，存疑不起诉；情节轻微的，相对不起诉。）

（3）关于案件已经移送法院起诉，在审理过程中，因发生新型冠状病毒感染肺炎疫情，导致案件审理期限不够用，法院可能会决定延期审理，也可能依据《刑事诉讼法》第二百零六条规定：“在审判过程中，有下列情形之一，致使案件在较长时间内无法继续审理的，可以中止审理：……(四)由于不能抗拒的原因。中止审理的原因消失后，应当恢复审理。中止审理的期间不计入审理期限。“，裁定中止审理。如果法院裁定中止审理，辩护律师可以依据《刑事诉讼法》第九十九条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对被采取强制措施法定期限届满的犯罪嫌疑人、被告人，应当予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施。犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取强制措施法定期限届满的，有权要求解除强制措施。”，要求法院解除或者变更强制措施，因为中止审理不同于延期审理，延期审理会导致羁押期限延长，而中止审理意味着审理期限停止计算，无法以中止审理为由延长羁押期限，但是被告人的羁押期限仍在持续计算，如果羁押期限届满，法院仍不解除或者变更强制措施，必然导致被告人超期羁押。